Реализация энергетических проектов в условиях кризиса

Теги: Энергетика, кризис

Владимир Варнавский

Мировой финансовый и экономический кризис 2008—2009 гг. серьезно повлиял на процессы развития мировой энергетики, ее отдельных отраслей и инвестиционные процессы в них. Но воздействие это не было таким однозначным и однонаправленным, как в других отраслях и сферах мирового хозяйства. Энергетика, в ее инфраструктурных сегментах, оказалась более устойчивой к кризису, чем производственная инфраструктура в целом.

Инвестиционный процесс в энергетической инфраструктуре в 2008— 2009 гг.

Инвестиции в мировую энергетику и ее инфраструктурную составляющую начали снижаться во второй половине 2008 г., когда экономический и финансовый кризис набрал скорость и захватил практически все развитые и развивающиеся страны.

При всем многообразии можно выделить по одному главному фактору влияния кризиса на различные отрасли энергетики. В нефтяной и газовой промышленности доминирующей причиной трудностей стало сокращение потока поступления наличных средств на счета энергетических компаний из-за падавшей во второй половине 2008—начале 2009 гг. цены на нефть. В электроэнергетике — уменьшение спроса вследствие экономического спада. А в угольной промышленности – перепроизводство угля. Дело в том, что в течение последних лет складывались исключительно выгодные условия для развития угольной отрасли: объемы добычи угля увеличивались высокими темпами и достигли почти 7000 млн т в год. Поэтому сокращение производства угля будет, по-видимому, восстановлением равновесия между спросом и предложением, особенно в условиях, когда многие страны в период кризиса принимают специальные решения по ограничению выбросов в атмосферу углекислого газа.

Воздействие кризиса имеет свои особенности по отраслям энергетики. В нефтяной и газовой промышленности наблюдается сокращение инвестиций, задержка в темпах осуществления, реструктуризация и прекращение проектов. По оценке Международного энергетического агентства (МЭА) инвестиционные бюджеты нефтегазовых компаний к маю 2009 г. были сокращены приблизительно на 21% по сравнению с соответствующим периодом 2008 г.[1] В абсолютных цифрах это составляет почти 100 млрд долл.

По данным МЭА в мире за период с октября 2008 г. по май 2009 г. более чем 20 запланированных ранее крупномасштабных нефтегазовых проекта по разведке и добыче стоимостью более 170 млрд долл. и объемом добычи приблизительно 2 млн баррелей нефти и 1 млрд м³ газа в день были отложены на неопределенный срок[2]. Еще 35 проектов с объемами производства 4,2 млн баррелей нефти и 2,3 млрд м³ газа в день были отложены на срок до 18 месяцев.

Особые трудности будут, по-видимому, испытывать компании на месторождениях с относительно высокой себестоимостью извлечения нефти и газа, а также мелкие и средние предприятия отрасли.

Инвестиции в электроэнергетику, как ожидают эксперты МЭА, также сократятся из-за финансового и экономического кризиса. Впервые со времени окончания Второй мировой войны в 2009 г. произошло абсолютное снижение потребления электроэнергии в мировой экономике. В странах ОЭСР в первом квартале 2009 г. потребление электроэнергии сократилось на 4,9%. В Китае в четвертом квартале 2008 г. снижение этого показателя составило 7,1% и в первом квартале 2009 г. — еще 4%. Слабый рост потребления электроэнергии и даже его снижение уменьшает потребность в вводе новых мощностей. Одновременно заимствование электроэнергетических компаний на рынках капитала стало более проблематичным, стоимость заемного капитала повысилась, а фондовые рынки и капитализация компаний резко упали.

Перспективы для роста инвестиций в проекты неуглеводородной (возобновляемой, альтернативной) энергетики по различным ее направлениям (биотопливо, энергия ветра, солнечная, геотермальная энергия и пр.) существует и, скорее всего, будет укрепляться в долгосрочной перспективе. Но, во-первых, объемы таких инвестиций пока несопоставимы с размерами капитальных вложений в традиционные (углеводородные) источники энергии. А во-вторых, данные для первого квартала 2009 г. свидетельствуют о резком сокращении инвестиций в проекты возобновляемой энергетики на 42% в сравнении с четвертым кварталом 2008 г. Так, в большинстве стран и регионов инвестиции в предприятия по производству биотоплива упали до нуля из-за финансовых трудностей и понижения цен на этанол.

Энергетическая инфраструктура ЕС до и в период кризиса

Развитие энергетической инфраструктуры ЕС осуществляется в основном в соответствии с долгосрочной Европейской программой создания трансъевропейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических инфраструктур (Trans-European networks of transport, telecommunications and energy infrastructures — TENs)[3]. Программа рассчитана на период до 2020 года. Ей придается особое значение в современной Европе, так как она рассматривается руководством ЕС в качестве важного инструмента стратегического развития, укрепления европейской безопасности и интеграции регионов Союза в единое экономическое и политическое пространство.

Идея сетей была выдвинута в начале 1990-х в документах ЕС. Маастрихтский договор 1993 г. сформулировал цель и задачи создания и развития TENs. В 1996 г. Совет и Европейский парламент одобрили руководящие принципы TENs. Окончательно Трансъевропейские сети были оформлены как одно из направлений (программ) Европейского союза в контексте политики «Европейской перспективы пространственного развития» (European Spatial Development Perspective), окончательный вариант которой принят членами ЕС в Потсдаме 10—11 мая 1999 года. Общая потребность в инвестициях для реализации TENs оценивалась вначале в 400 млрд евро[4]. Сейчас оценки требуемого объема инвестиций возросли до 900 млрд евро[5].

В рамках этой программы Европейский союз (ЕС) приступил к формированию единого инфраструктурного пространства в энергетической сфере. Речь идет о создании связанных сетей электроснабжения (пока региональных, а в последующем, возможно, и в рамках всего Союза), систем газопроводов и развития инфраструктуры сжиженного природного газа (СПГ). В этой связи руководящие органы союза (Европейская комиссия и Европейский совет) приняли ряд мер, направленных на достижение этой цели.

Во-первых, были разработаны Руководящие принципы для Трансъевропейских энергетических сетей[6]. В них Европейская комиссия выделила 314 проектов инфраструктуры («проекты общего европейского интереса»), реализация которых признается первостепенной задачей Союза и должна быть ускорена. В их числе обозначены 42 первоочередных проекта, которые являются международными или могут иметь существенное воздействие на межгосударственные отношения ввиду того, что их завершение приводит к вводу мощностей по передаче электроэнергии или энергетических ресурсов (газа) другим странам.

Во-вторых, ЕС ввел правила гарантирования подключения к электрическим сетям и поставок газа между государствами – членами Союза, обеспечивая, тем самым, более устойчивый инвестиционный климат (Директивы по безопасности поставок электроэнергии и инвестиций в инфраструктуру[7]  и поставок газа[8]).

В-третьих, в июне 2006 г. Европейский Совет призвал оказывать активную поддержку проектам инфраструктуры, прошедшим экологическую экспертизу, которые нацелены на открытие новых маршрутов поставки энергетических ресурсов. На своем заседании 14—15 декабря 2006 г. Европейский Совет выдвинул на первый план важность создания интегрированного, прозрачного и справедливого внутреннего энергетического рынка с согласованными правилами.

Руководство ЕС идет по пути планомерного создания единых систем в электроэнергетике и газоснабжении Союза. По существу, оно строит аналог того, что было сделано и успешно функционировало в СССР, но только для специфических условий рыночной экономики, когда конкуренция допускается в ранее монопольные отрасли. На этом сложном пути наблюдаются как успехи, так и неудачи, что связано не только и не столько с кризисами, сколько с другими, институционального характера обстоятельствами.

Примером успешного и быстро реализованного проекта в последние годы может служить прокладка между Норвегией и Нидерландами самого протяженного в мире подводного кабеля длиной 580 км для передачи электроэнергии мощностью 700 МВт (проект NorNed). Это один из самых инновационных европейских проектов в электроэнергетике. Он вносит значительный вклад в развитие отрасли. Кабель связал голландские и скандинавские энергосистемы, которые до этого были автономны, и позволил осуществлять перетоки электроэнергии в часы пиковых нагрузок, чтобы способствовать более эффективному использованию мощностей в обеих странах. Участники электроэнергетического рынка не только в Норвегии и Нидерландах, но и в других сопредельных странах ЕС могут импортировать и экспортировать электричество путём прямых аукционных торгов.

Реализация проекта NorNed была осуществлена в 2006—2007 гг. Для Нидерландов NorNed — это шестая международная линия: уже имеются два кабеля, соединяющие эту страну с Бельгией, и три — с Германией. Стоимость проекта составила 600 млн евро, из которых 280 млн финансировалось Европейским инвестиционным банком (ЕИБ).

В то же время, согласно докладу Европейской комиссии на начало 2007 г., т.е. еще до кризиса, 20 из 32 строящихся трансъевропейских электрических сетей выбились из графика[9]. 12 из них имели задержку сроков до двух лет, 8 – 2 года и более.

Большая часть из 10 газопроводов ЕС, сооружавшихся в то время, выполнялась в соответствие с планом. По крайней мере, семь из 10 проектов, входящих в перечень Трансъевропейских сетей, должны начать работать в 2010—2013 г. Но серьезные препятствия возникли при выполнении строительных работ на терминалах и хранилищах сжиженного природного газа. По состоянию на начало 2007 г. из 29 таких проектов 9 были остановлены. Еще пять проектов — заморожены. Главными причинами трудностей с выполнением проектов СПГ являлись экологические проблемы, протесты населения, рост затрат на сырье и нехватка квалифицированной рабочей силы.

Высокий процент пересмотренных контрактов, задержки со сроками, ошибки с оценками требуемого для выполнения проектов объемов инвестиций объясняются не кризисом, которого в 2007 г. еще не было, и не злым умыслом чиновников или предпринимателей, а сложностью природы гражданско-правовых отношений на объектах энергетической инфраструктуры, когда собственником выступает один субъект экономических отношений — государство, а инвестором другой – частный сектор. Громоздкость таких проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), высокие инвестиционные затраты, большие сроки окупаемости вложенных средств, сложные схемы мобилизации финансовых ресурсов с подключением различных институциональных инвесторов, другие объективные факторы предопределяют тот факт, что доля пересматриваемых контрактов и трудности с их выполнением будут значительными и далее.

В то же время крупные, дорогостоящие энергетические проекты трудно не только запустить, но и остановить. До принятия решения об их начале проводятся разнообразные дорогостоящие исследования. Технико-экономические обоснования и проектно-сметная документация также стоят больших денег. Много времени, сил и средств занимает разработка бизнес-моделей и финансовых схем, учреждение специальной компании проектного финансирования, привлечение инвесторов. Строительство длится годы, а возврат инвестиций – десятилетия. Но если принято решение о начале проекта, в него вложены деньги, он имеет важное экономическое, политическое, стратегическое значение, а именно такими являются проекты энергетической инфраструктуры, то и остановить его также трудно без существенных экономических, финансовых, социально-политических и иных последствий для государства, бизнеса и общества. Главное, что за такими проектами стоят правительства, которые оказывают им разнообразную поддержку.

Судьба энергетических проектов в развивающихся странах

По данным Мирового банка в развивающихся странах за период с июля 2008 г. по март 2009 г. было запущено 75 новых проектов в сфере энергетики (электроэнергетика и природный газ) с объемом инвестиций 38,5 млрд долл. США[10]. Несмотря на кризис, рост инвестиций в эти проекты составил 110% в сравнении с аналогичным периодом 2007—2008 гг.

Надо отметить, что 2007 год был самым успешным для развертывания энергетических проектов ГЧП в этой группе стран. Всего было начато 106 проектов, из которых 78 – генерирующие мощности в электроэнергетике, 11 – передача и распределение электрической энергии, 14 – распределение природного газа и 3 – транспортировка природного газа. Объем вложенных инвестиций составил почти 50 млрд долл. США.

В то же время некоторые из энергетических проектов оказались приостановленными (9% их общего числа) или находились под угрозой задержки выполнения (12%). Однако эти показатели являются не высокими в сравнении с другими отраслями инфраструктуры, так как спрос на электроэнергию и газ уменьшается более низкими темпами, чем спрос, например, на транспортные услуги. В самом деле, в мире есть достаточно стран (например, Индия, Бразилия, Боливия, страны Северной Африки), которые испытывают нехватку электроэнергии и не свертывают планы по увеличению мощностей, несмотря на кризис.

Правительство Бразилии, например, в 2009 г. запустило проекты по сооружению гидроэлектрического комплекса на реке Мадейра, который будет состоять из трех электростанций. Две из них, в Сан Антонио и Жирау (штат Алагоас), будут собственностью Бразилии, а третья электростанция будет расположена на границе Бразилии и Боливии и принадлежать обеим странам. Стоимость проекта в г. Сан-Антонио 5,7 млрд долл. США, в  муниципалитете Жирау — 4,2 млрд долл. США.

Главным инвестором проекта в Жирау выступает Национальный банк экономического и социального развития Бразилии (BNDES). Его доля в проекте — 68,5% всех инвестиций или 7,2 миллиардов реалов (1 реал = 0,53 долл. США). Из них непосредственно в проект BNDES вкладывает 3,635 миллиарда реалов, а 3,585 миллиарда вносит в банковский пул, состоящий из банков – инвесторов проекта: Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Bradesco BBI, Unibanco and Banco do Nordeste do Brasil.
Для управления проектом сформирован консорциум Special Purpose Company, членами которого являются: Grupo Suez, Eletrosul, Companhia Hidro Elétrica do São Francisco (Chesf) and Camargo Correa.

В 3 квартале 2009 г. в развивающихся странах было открыто финансирование по 22 новым энергетическим проектам с объемом инвестиций 8,6 млрд долл. США[11].

Всего за первые три квартала 2009 г. был начат 91 проект в энергетике инвестиционной емкостью 45,2 млрд долл. США, что на 37% больше, чем за тот же период 2008 г. Число проектов выросло на 23% в сравнении с 1—3 кварталами 2008 г. При этом отрасль вышла на максимальный уровень ежегодных инвестиций с середины 1990-х годов.

В целом инвестиционный процесс в энергетике развивающихся стран показал достаточно высокую устойчивость в течение финансового кризиса. Кроме четвертого квартала 2008 г., когда наблюдалась наиболее острая фаза кризиса, инвестиции в отрасли росли ежеквартально, начиная с 2006 г.

Роль государства

В период экономического и финансового кризиса государственные бюджеты становятся все более дефицитными, что ведет к ряду негативных последствий. Во-первых, сокращается потенциал бюджетного финансирования инвестиционных проектов, снижается способность правительств соблюдать принятые на себя ранее обязательства в проектах государственно-частного партнерства. Во-вторых, ввиду нестабильности на финансовых рынках частный сектор, в свою очередь, становится более осторожным и консервативным при принятии финансовых решений. В-третьих, увеличиваются риски проектов ГЧП в целом, что ведет к удорожанию их стоимости.

В то же время возрастают требования по более серьезной поддержке правительствами проектов ГЧП, а также по привлечению крупных, надежных инвесторов, готовых вкладывать средства на более длительные сроки, но под гарантии государства.

Роль государства в преодолении кризиса в отраслях энергетической инфраструктуры является ключевой. Даже в условиях экономического спада государства развитых стран многое делают для стабилизации ситуации в инфраструктурном комплексе, снижения рисков и дальнейшего развития проектов. Конкретные действия правительств включают широкий спектр мер от изменения уже подписанных контрактов в сторону повышения гарантий бизнесу до принятия специальных решений, стимулирующих новые проекты. Можно выделить два направления деятельности государства по активизации инвестиционной деятельности в энергетической инфраструктуре — меры бюджетно-кредитной политики и формирование новых институтов по финансированию инфраструктуры. Вот некоторые примеры.

Казначейство Великобритании, обеспокоенное состоянием производственной и социальной инфраструктуры в стране, в марте 2009 г. учредило особый фонд (Treasury Infrastructure Finance Unit) по кредитованию проектов государственно-частного партнерства, в том числе и в энергетической инфраструктуре, которые испытывают сложности в привлечении частных средств^[12].

Во Франции на период кризиса введены специальные меры для стимулирования инвестиционных проектов, включенных в экономический план правительства (так называемый, «plan de relance»). Меры эти, в частности, предусматривают:

-     дополнительные налоговые льготы;

-     государственные кредиты банкам в целях последующего кредитования ими из этих средств частных компаний, занятых в инфраструктурных проектах, по более низким в сравнении с рыночными процентным ставкам;

-     правительственные ссуды частным партнерам на реализацию стратегически важных проектов до открытия банками кредитных линий.

На эти цели правительство выделяет 10,5 млрд евро[13].

26 ноября 2008 г. Европейская комиссия приняла План по восстановлению экономики ЕС (European Economic Recovery Plan), в котором специальный раздел посвящен инфраструктуре и энергетике^[14]. В нем, в частности, Комиссия предлагает выделить в 2009—2010 гг. 5 млрд евро на осуществление инфраструктурных проектов в энергетике, выполняемых в рамках Трансъевропейских сетей.

Кроме того, в соответствие с этим планом, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) – один из главных инвесторов в такие проекты должен существенно повысить свою активность в финансировании проектов в сфере изменения климата, энергетической безопасности и инфраструктуры, увеличив объем выделяемых на эти цели средств до 6 млрд евро ежегодно[15].

Другому финансовому институту – Европейскому банку реконструкции и развития (ЕБРР) – предписано увеличить более чем вдвое выделение средств по следующим направлениям: энергетическая эффективность,  смягчение последствий изменения климата, финансирование муниципалитетов и другие инфраструктурные услуги. Общее финансирование по этим направлениям с учетом привлечения средств частного сектора должно быть в объеме 5 млрд евро в год.

По оценкам Европейской комиссии потребности ЕС в инвестициях в инфраструктурные сегменты энергетики на период до 2013 г. составляют 30 млрд евро в год, в том числе: в сетевые сегменты электроэнергетики 6 млрд евро, в строительство газопроводов — 19 млрд евро и в сооружение терминалов для сжижения природного газа — 5 млрд евро[16].

Таким образом, пока сложно сказать однозначно, насколько негативно кризис отражается на выполнении проектов в сфере энергетической инфраструктуры ЕС. С одной стороны, существенно ухудшилась общая макроэкономическая среда выполнения таких проектов, некоторые проекты, которые изучались на стадии предпроектного финансирования или разработки технико-экономического обоснования, заморожены. А с другой стороны, и правительства, и руководство ЕС, и основные финансовые институты по инвестированию энергетической инфраструктуры предпринимают меры по выполнению взятых ранее обязательств и разворачивают новые проекты.

Так, например, активность ЕБРР на энергетическом рынке в 2009 г. возросла по сравнению с 2008 г. Если за весь 2008 г. банк начал 13 новых проектов в энергетике (из них два – в России), то за первую половину 2009 г. – 16 проектов, в том числе 2 проекта по кредитованию в России электростанций.

Первый из них — финансирование мощностей ТГК-13, которая является региональной генерирующей компании, обслуживающей Красноярскую область и Республику Хакассия. Компания была создана в рамках выполнения общеотраслевого плана реорганизации и приватизации электроэнергетики. После расформирования РАО ЕЭС в 2008 г. компания перешла в частную собственность, и в настоящее время ее мажоритарным акционером является ведущая в России угольная компания СУЭК. 16 июня 2009 года состоялось рассмотрение проекта Советом директоров ЕБРР и было принято решение о предоставлении кредита на сумму 75 млн долл. США. Общая стоимость проекта 8,2 млрд рублей.

Второй проект — выделение финансовых средств ОАО «ЛУКОЙЛ» на цели инвестирования его дочерней компанией ТГК-8 в строительство высокоэффективной современной парогазовой установки мощностью 410 МВт на территории Краснодарской ТЭЦ на юге России. ЛУКОЙЛ является мажоритарным акционером ТГК-8 («Южная генерирующая компания») — одной из 14 территориальных генерирующих компаний в России, образованных в процессе разукрупнения РАО «ЕЭС». Общая стоимость проекта 15 млрд руб. (330 млн евро). Размер кредита ЕБРР 240 млн евро.

Таким образом, кризис серьезно затронул энергетику и со стороны спроса, и стороны предложения. Энергетические компании стали меньше бурить нефтяных и газовых скважин, сокращать расходы на нефтеперерабатывающие заводы, природоохранные мероприятия, инфраструктуру. Существенная часть ранее начатых проектов замедляется, ряд запланированных проектов был отложен из-за отсутствия финансовых средств, снижения уровней ожидаемой доходности и сокращения спроса.

Разрабатываемые, осуществляемые, планируемые проекты и программы развития энергетической инфраструктуры подвергаются испытаниям по различным направлениям. Все основные показатели инвестиционного процесса в мировой энергетике в целом имели понижательную тенденцию в 2009 году, усугубляя негативные явления в инвестиционной сфере от недавнего резкого падения мировых цен на нефть, природный газ и уголь. Особенно серьезные уровни спада будут характерны для стран ОЭСР.

Исследование проведено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Глобализация рынка природного газа: вызовы и возможности для России», проект №09-02-00046а/Р.

[2] Ibidem.

[3] Trans-European Transport Network. 1998 Report on the Implementation of the Guidelines and Priorities for the Future //  Brussels: European Commission, 1998.

[4] Roll M., Verbeke A. Financing of the trans-European high-speed rail networks: new forms of public-private partnerships // Europ. management journal, 1998 . — Vol. 16, N 6. — P. 706-713.

[5] EIB financing of the Trans-European Networks. EIB. 10.03.2009. P. 8.

[6] Decision No 1364/2006/EC (OJ L 262, 22.9.2006, p. 1).

[7] Directive 2005/89/EC (OJ L 33, 4.2.2006, p. 22).

[8] Council Directive 2004/67/EC (OJ L 127, 29.4.200, p. 92).

[9] Priority Interconnection Plan. Brussels, 23.2.2007. COM(2006) 846 final/2. Р.7.

[10] Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects – Update 3. World Bank Group. Public-Private Infrastructure Advisory Facility. June 2009. Р.3.

[11] Assessment of the impact of the crisis on new PPI projects – Update 3. World Bank Group. Public-Private Infrastructure Advisory Facility. February 2010. Р. 5.

[12]  См.: https://hm-treasury.gov.uk/ppp_tifu_index.htm

[13] Hall D. A crisis for public-private partnerships (PPPs)? L. January 2009. Р. 4.

[14] A European Economic Recovery Plan. Brussels, 26.11.2008. COM(2008) 800 final.

[15] Ibid., p. 14.

[16] Priority Interconnection Plan. Brussels, 23.2.2007. COM(2006) 846 final/2. Р.5.