Антикризисные меры: регулирование импорта

Владимир Оболенский

Мировой опыт свидетельствует: при возникновении глобальных и региональных кризисов втянутые в них государства усиливают защиту своих национальных рынков с помощью тарифных и нетарифных барьеров. И это объяснимо – в условиях падения внутреннего спроса компании и фирмы вынуждены агрессивнее действовать на внешних рынках и теснить на них местных производителей.

Нынешний экономический кризис – не исключение. Большинство правительств мира, формально осуждая торговый протекционизм, стараются усилить защиту своей экономики. С этой целью все активнее используются меры по ограничению импорта и стимулированию экспорта, в том числе и те, которые не соответствуют нормам международного права, зафиксированным в соглашениях ВТО.

В этой связи в феврале 2009 г. ВТО на заседании Органа по обзору торговой политики выразила серьезную обеспокоенность ростом протекционизма в международной торговле, отметив, что он уже провоцирует снижение ее объемов. На это обращает внимание и российское правительство: согласно мониторингу Минэкономразвития РФ, с ноября 2008 г. новые меры протекционистской защиты введены в Китае (всего их 19), а также в Индии (4), Вьетнаме, ЕС и Южной Корее (по 2) и некоторых других государствах.

Усиление защитных мер со стороны зарубежных стран послужило правовым основанием для принятия Россией ответных шагов. С начала кризиса Правительство РФ ввело 28 мер, направленных на защиту отечественного производства и внутреннего рынка. В частности, повышены ввозные пошлины на новые легковые автомобили, телевизоры, отдельные виды проката, стальные трубы. Рассматривается вопрос о введении пятипроцентной пошлины на отдельные виды промышленного оборудования, по которому в течение предыдущих лет она была снижена до нуля. Все эти новации глава Минэкономразвития Э. Набиулина назвала «непростыми шагами, получившими широкий резонанс в обществе»[1].

Насколько оправданы такие шаги? Нужно ли вообще ограничивать импорт и надо ли в условиях кризиса использовать для этого тарифные регуляторы? В какой мере опасен импорт для развития отечественных отраслей материального производства и формирующихся в стране товарных рынков? Попытаемся ответить на эти вопросы.

МАСШТАБЫ РОССИЙСКОГО ИМПОРТА

Еще в докризисный период стремительный рост российского товарного импорта (за 2001—2007 гг. он увеличился впятеро по физическому объему и почти вшестеро – по стоимости) давал основание отдельным политикам, а также представителям исполнительной власти, науки и бизнеса заявлять о том, что дальнейшее развитие этой тенденции представляет серьезную угрозу экономической безопасности страны. Наиболее радикально настроенные из них, прежде всего те, кто связан с аграрным бизнесом и автомобильной промышленностью, без обиняков утверждают, что растущий импорт все больше подавляет отечественное производство и поэтому необходимо освобождать от него внутренний рынок. Другие менее категоричны и предлагают переориентировать импорт главным образом на инвестиционные цели, а потребительский спрос удовлетворять за счет импортзамещения. Третьи говорят о том, что опережающий по сравнению с экспортом рост импорта в ближайшем будущем может привести к обнулению сальдо торгового баланса и подорвать макроэкономическую стабильность в стране.

Если подходить к оценке общих параметров отечественного импорта непредвзято, то становится очевидным: и абсолютный, и относительный его размеры вовсе не чрезмерны. Наша страна не входит в число ведущих мировых покупателей. Она с долей в 1,8% находится в середине второй двадцатки мировых импортеров. Впереди располагаются не только развитые страны «восьмерки» и бурно растущий Китай, но и такие, не сопоставимые с Россией по экономическому потенциалу государства, как, например, Бельгия, Нидерланды, Республика Корея[2]. И по другим параметрам, характеризующим товарный импорт, Россия также не относится к числу лидеров. Об этом свидетельствуют результаты сравнения показателей нашей страны с показателями десяти крупнейших мировых импортеров, стран BRIC, а также государств с сопоставимым с российским среднедушевым ВВП (10.7–11.3 тыс. долл. по ППС 2005 г.) [3].

Один из наиболее важных индикаторов – отношение импорта к ВВП, отражающее меру зависимости воспроизводственных процессов и национальных товарных рынков от поставок извне. У России оно ниже, чем у ведущих мировых импортеров, кроме США и Японии, а также Индии, Китая и стран с сопоставимым ВВП на душу населения (за исключением Ливии). У Бельгии этот показатель превышает российский в 5,3 раза, у Малайзии – в 4,7 раза, Нидерландов – в 3,7 раза.

По импорту на душу населения Россия уступает всем ведущим импортерам, а также двум странам с сопоставимым среднедушевым ВВП – Ботсване и Малайзии. Лидеры по этому показателю – Бельгия и Нидерланды – импортируют больше России соответственно в 25 и 19 раз, Малайзия – в 3,5, Ботсвана – в 1,4 раза. При этом Россия опережает другие страны BRIC: Индию – в 8,5 раза, Бразилию – в 2,4 и Китай – в 2,1 раза. Четырнадцать из семнадцати рассматриваемых стран тратят на импорт либо больше того, что им приносит товарный экспорт (США, Великобритания, Франция, Италия и Индия), либо более значительную часть экспортной выручки, чем Россия. Меньшая, чем у нашей страны, часть экспортной выручки тратится на эти цели лишь в Конго и Ливии. Единственный показатель, по которому Россия опережает все другие выбранные нами страны (за исключением Конго) – это динамика импорта. Темпы его прироста у нас в 2–3,7 раза выше, чем в развитых странах, входящих в десятку мировых импортеров. Однако они лишь немного превосходят темпы прироста импорта в двух крупнейших странах BRIC – Индии и Китае.

Таким образом, по сравнению с другими государствами Россия в меньшей мере зависит от товарного импорта. Это связано, во-первых, с наличием в стране достаточных запасов разнообразных минеральных ресурсов и отсутствием необходимости в закупках за границей значительных объемов сырья; во-вторых, – с относительно невысокой степенью вовлеченности в международное разделение производственных процессов, требующее постоянного импорта полупродуктов – узлов, деталей и компонентов[4]. Что касается быстрого нарастания российского импорта, то оно было абсолютно естественным в условиях экономического роста и сопровождавшего его увеличения доходов предприятий и домашних хозяйств. В других странах импорт тоже увеличивался достаточно динамично, но это, насколько известно, не порождало каких-либо неразрешимых проблем в их хозяйственной жизни.

Суммируя изложенное, можно заключить: в целом наш товарный импорт отнюдь не чрезмерен; платежные возможности страны позволяют осуществлять и более масштабные закупки за рубежом. Это особо отмечают отечественные специалисты. Так, по мнению С. Борисова, «некий парадокс ситуации состоит в том, что страна как бы не нуждается в более значительных объемах импорта, хотя потенциальные потребности, например, для переоснащения промышленности и улучшения жизненных стандартов населения, очень велики»[5].

СДЕРЖИВАНИЕ ИМПОРТА ИЛИ ДИВЕРСИФИКАЦИЯ ПРОИЗВОДСТВА?

Согласно теории международной торговли любая страна импортирует либо товары, по которым издержки производства выше в сравнении с другими странами или в сравнении с другими производимыми в стране товарами; либо товары, изготовление которых в стране требует значительных затрат дефицитных факторов производства, прежде всего труда и капитала. На практике импорт обычно складывается из трех групп товаров: вообще не производимых в данной стране; не удовлетворяющих внутренний спрос по количеству, номенклатуре и качеству; связанных с участием страны в международной кооперации производства.

Очевидно, что импорт товаров первой группы не оказывает никакого отрицательного влияния на национальную экономику (в ней нет конкурирующих с импортом производств), но способствует расширению рынков и ассортимента обращающихся на них товаров. Ввоз товаров второй группы увеличивает предложение на рынках, усиливает конкуренцию и может выступать катализатором выбраковки неэффективных национальных производств. Наконец, импорт товаров третьей группы позволяет расширять национальное производство и глубже интегрировать его в систему международного разделения труда.

В российском импорте в первую группу входят следующие товары: продукты тропического сельского хозяйства (чай, кофе, фрукты, цитрусовые и т.д.); машины и оборудование (около 800 позиций таможенного тарифа, на которые в течение трех последних лет были упразднены импортные пошлины); отдельные виды химической и металлургической продукции, а также часть закупаемых за рубежом медикаментов, парфюмерии и косметики. Остальные ввозимые в страну товары в основном относятся ко второй группе и в той или иной степени являются аналогами продукции, производимой отечественными предприятиями. Товары третьей группы, как уже отмечалось, занимают в нашем импорте незначительное место.

Оценивая позиции зарубежных производителей на российском рынке, следует иметь в виду одно важное обстоятельство: характер отечественных товарных рынков. Они относятся к категории развивающихся, несовершенных по определению. На большинстве из них, в отличие от рынков развитых, низка либо вовсе отсутствует конкуренция как фундаментальное свойство рыночных отношений. Это подтверждается результатами обследований, регулярно проводимых российскими специалистами.

Так, согласно проведенному в 49 регионах России обследованию более 1000 предприятий (пищевой, деревообрабатывающей, текстильной и швейной отраслей, химии и фармацевтики, металлургии и машиностроения), примерно 20% из них вообще не испытывает серьезного конкурентного давления на рынках сбыта, а почти третья часть – конкурирует только с российскими производителями. Следовательно, половина российских предприятий, находится вне глобальной конкуренции, то есть, ориентирована только на внутренний рынок. Причем 30% из этого числа сбывают большую часть своей продукции потребителям своего же региона[6]. Другими словами, импорт никак не препятствует развитию производства отечественной продукции, обращающейся на половине наших товарных рынков.

Таким образом, в докризисный период, когда зарубежные производители соперничали лишь с частью отечественных предприятий обрабатывающих отраслей, поставки по импорту, как обоснованно отмечает И. Иванов, выступали «в современной отечественной экономике как ее важный компенсирующий материально-технический ресурс и средство балансирования растущего внутреннего спроса и все еще недостаточного предложения»[7]. Отечественный импорт был ориентирован в наибольшей мере на спрос реального сектора.

Стремительный рост импорта, отмечавшийся на нашем рынке в докризисный период, не привел к серьезному ухудшению позиций российских предприятий обрабатывающих отраслей, за исключением машиностроительных.

Доля зарубежных поставщиков за семь лет нового века упала по продукции пищевой промышленности с 30 до 26%, деревообрабатывающей – с 37 до 28, металлургической – с 34 до 22%, а по продукции химической промышленности – осталась на прежнем уровне (66%). Несколько выросла доля импорта на рынках товаров легкой промышленности – с 57 до 61%, и существенно, с 36 до 52%, – на рынках машин и оборудования.

Отечественное производство обеспечило 75% прироста объемов рынка продовольствия, 74 – продукции лесопереработки и 80% – металлопродукции. Импорт закрыл 63% прироста потребностей в продукции легкой промышленности, 67 – химической и 55% – машиностроения.

Следует, однако, учитывать, что сопоставление объемов реализации отечественной и импортной продукции в текущих ценах искажает их реальное соотношение. В нашей стране цены растут гораздо быстрее, чем на мировых рынках, поэтому доля российской продукции к 2007 г. оказалась несколько завышенной. В действительности, если элиминировать ценовой фактор, зарубежные поставщики потеснили отечественных производителей на всех рассматриваемых рынках. Тем не менее, даже в условиях усиливавшейся экспансии импорта отечественное производство все-таки росло. Однако внутренний спрос рос быстрее производства многих видов продукции, он увеличился на 79%, и импорт покрывал ту его часть, которая не обеспечивалась адекватным предложением со стороны отечественной промышленности [8].

Трактовать сложившуюся на наших рынках ситуацию можно двояко. Она, видимо, дает повод для дальнейшего нагнетания антиимпортных страстей и повторения тезиса о том, что в условиях открытости российской экономики зарубежные производители захватили внушительную часть наших рынков, и это явно тормозит отечественное производство. Так, некоторые российские специалисты утверждают, что масштабный импорт привел к превышению порога продовольственной и промышленной безопасности[9]. По сути, такие высказывания – завуалированный призыв к максимальному самообеспечению, которое совсем не тождественно обеспечению безопасности[10].

На наш взгляд, гораздо больше оснований говорить об отставании развития некоторых сегментов отечественной промышленности (например, производства электронной, электротехнической и фармацевтической продукции) и их низкой конкурентоспособности, ограничивающей возможности импортзамещения. От избранной точки зрения во многом зависит выбор вектора возможных действий: в первом случае это максимально возможное ограничение импорта, во втором – всемерное стимулирование диверсификации производства. Последнее более предпочтительно, если держать в уме необходимость модернизации экономики.

«ПЛАВНАЯ ДЕВАЛЬВАЦИЯ», СПРОС И ИМПОРТ

Нынешний кризис, вполне очевидно, будет оказывать сдерживающее влияние на импорт. Это обусловлено как проведенной «плавной девальвацией» национальной валюты, так и падением внутреннего спроса.

В этих условиях по итогам 2009 г. импорт может уменьшиться, по оценке Минэкономразвития, на 20%, по оценке Центрального банка – на 26[11]. По расчетам экспертов, падение будет еще более ощутимым – 30–40%.

За январь–март 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. поставки сократились на 39,5%. Практически по всем товарным позициям в январе–феврале уменьшился импорт из стран дальнего зарубежья.

Несмотря на то, что российский экспорт за первые три месяца 2009 г. сократился в большей мере, чем импорт, сальдо торгового баланса страны, хотя и уменьшилось в 2,3 раза по сравнению с аналогичным периодом минувшего года, но все же осталось положительным – 21,7 млрд долл. Это означает, что даже в условиях кризиса сохраняются возможности полного либо частичного финансирования хронического пассива по торговле услугами, доходам от инвестиций и оплате труда за счет собственных средств. В целом же значительное активное торговое сальдо вовсе не является, как это было принято считать раньше, однозначным свидетельством эффективности внешней торговли. Оно фактически представляет собой эквивалент природных ресурсов и овеществленного труда, вывезенных за границу без компенсации какими-либо товарами или продуктами интеллектуального труда, то есть, кредит зарубежным странам.

В условиях, когда девальвация и сокращение спроса уже стали серьезным барьером на пути импорта, целесообразность его дополнительного ограничения путем повышения ввозных пошлин, по меньшей мере, сомнительна. Эти сомнения разделяют и отечественные специалисты. Так, В. Мау полагает, что в нынешних условиях «надо максимально избегать протекционистских мер, ограничения международной конкуренции. Применительно к современной российской ситуации наиболее эффективная мера защиты отечественных товаропроизводителей – политика валютного курса, не допускающая избыточного укрепления рубля. В отличие от тарифных мер девальвация хороша уже тем, что действует одинаково на всех экономических агентов, ее нельзя коррумпировать, пролоббировав более выгодные для себя импортные тарифы»[12].

В настоящее время средневзвешенная ставка российского импортного тарифа составляет 12,9%. «Плавная девальвация» фактически полуторакратно увеличила ее, причем затронутыми оказались и те товары, по которым пошлина нулевая. Следует также иметь в виду, что увеличение пошлин означает усиление защиты одних производителей либо за счет других, являющихся еще и потребителями защищаемой продукции, либо за счет сектора домашних хозяйств. Фактически в данном случае защита части производств осуществляется путем повышения налогообложения потребителей их продукции. Кроме того, повышение пошлин неминуемо повлечет за собой рост цен на зарубежные, а затем и на российские товары на внутреннем рынке. Импортные товары, в том числе ввезенные до начала девальвации, уже подорожали на 25–30%. Растущие цены, естественно, еще больше сократят спрос и заставят покупателей переключаться на более дешевую продукцию.

К тому же, как свидетельствует отечественный опыт, повышение пошлин может повлечь за собой увеличение объемов «серого» импорта. К примеру, защита отечественных производителей обуви с помощью высоких пошлин оказалась абсолютно неэффективной. В течение девяти лет в России держались высокие пошлины на импортную обувь, которые, по мнению директора Национального обувного союза Н. Демидовой, были запретительными. После того, как в 2006 г. пошлины были снижены с 15% плюс 1,4 евро за пару до 10%, но не менее 1,8 евро за пару, легальный импорт в первый же год вырос в шесть раз. При этом бюджет за два года получил дополнительно 400 млн долл. налоговых поступлений[13].

Однако эти резоны, судя по всему, отходят на второй план при принятии соответствующих решений. К сожалению, приходится в очередной раз констатировать: наш таможенный тариф по-прежнему используется главным образом как фискальный инструмент, а не средство структурного регулирования, способствующее осуществлению промышленной политики. На это обстоятельство все последние годы постоянно обращают внимание отечественные специалисты, но подход к таможенно-тарифному регулированию не меняется.

Так, в «Основных направлениях таможенно-тарифной политики на 2009 г. и плановый период до 2010 и 2011 гг.» предусмотрено дифференцировать ставки таможенного обложения в зависимости от глубины переработки и предназначения товара, более широко использовать специальные таможенные режимы, поощрять технологическую кооперацию и т.д. Однако эксперты не без оснований квалифицируют этот документ не как программу совершенствования тарифа, а как конкретизацию бюджетной и налоговой политики. Он рассматривается лишь как приложение к трехлетнему бюджету страны, для которого импортные пошлины служат одним из важных источников доходов[14] (правда, в условиях кризиса правительство отказалось от трехлетнего бюджета).

Таким образом, необходимость повышения импортных пошлин в условиях кризиса совсем не очевидна. Это, однако, не означает, что нужно отказаться и от применения других инструментов поддержки отечественных производителей, в частности антидемпинговых и компенсационных пошлин, необходимых для противодействия недобросовестной конкуренции, а также защитных мер, которые могут потребоваться для ограничения добросовестной конкуренции при быстром росте импорта какого-либо товара в результате непредвиденных обстоятельств.

ОПЫТ 1998 ГОДА

Нынешняя ситуация в чем-то схожа с ситуацией 1998–1999 гг. Тогда за два года объем российского импорта уменьшился почти на 43%. Основным фактором, повлекшим за собой столь заметное его сокращение, стала, как известно, резкая, более чем четырехкратная девальвация рубля. Сдерживающую роль сыграли снижение совокупного внутреннего спроса почти на 15% и растущая неуверенность иностранных поставщиков в платежеспособности российских импортеров.

В наибольшей степени падение импорта затронуло группу минеральных продуктов (алюминиевые руды, уголь, нефтепродукты) и продукцию машиностроения. Несколько меньшим оно было в группе продовольствия и химических товаров. В целлюлозно-бумажной и металлургической промышленности импорт сократился в той же мере, что и импорт в целом.

Отечественная промышленность достаточно быстро и адекватно отреагировала на падение импорта. В 1998 г. среди обрабатывающих отраслей спада производства избежали только пищевая и деревообрабатывающая промышленность, а уже в следующем году уровень 1997 г. был превзойден во всех отраслях, за исключением легкой промышленности, которая только вышла на докризисный уровень.

С учетом того, что девальвация заметно усилила защиту отечественных производителей, российское правительство в меру возможностей стремилось обеспечить и интересы потребителей. Оно практически не использовало тарифные меры в качестве дополнительного средства сдерживания импорта. Более того, в связи с обострением ситуации на потребительском рынке импорт некоторых товаров был облегчен: на треть снизились ставки ввозных пошлин на основные виды мяса, молоко, сливочное и подсолнечное масло, детское питание[15]. Этим фактически преодолевался основной недостаток валютного курса как регулятора импорта – его нейтральность (неизбирательность) в отношении различных товарных групп и отдельных товаров.

Применялись в это время и некоторые нетарифные меры. Так, ввоз отдельных товаров – крепких спиртных напитков, ковров и напольных текстильных изделий из ЕС, цветных телевизоров, сахара-сырца и некоторых других – стал лицензироваться (впоследствии лицензирование было все-таки упразднено). Но и при сохранении прежних таможенных пошлин на подавляющее большинство товаров роль импорта в обеспечении потребительского спроса ощутимо понизилась. Если в 1997 г. в ресурсах розничной торговли на импортные товары приходилось 49%, то в 1999 г. – уже 41, а в 2000 г. – 40%[16].

Быстрое восстановление производства в тот период большинство исследователей связывает с ростом импортзамещения и увеличением загрузки мощностей. На самом деле среднегодовая загрузка мощностей выросла далеко не по всем видам продукции. Так, она сократилась по прокату черных металлов и стальным трубам, паровым котлам и турбинам, мостовым и автомобильным кранам, металлорежущим станкам, легковым автомобилям, экскаваторам и т.д. Это говорит о том, что рост производства стал возможен главным образом в результате переключения внутреннего спроса с резко вздорожавшей импортной продукции на более дешевую отечественную.

* * *

Согласно заявлениям, российское правительство не намерено отказываться от долгосрочных планов модернизации экономики, считая, что даже в кризисных условиях должны создаваться предпосылки для последующего рывка. В связи с этим было бы оправданным максимальное облегчение импорта промышленного оборудования для обрабатывающих отраслей. В частности, целесообразно было бы наладить через государственные банки первоочередное кредитование проектов обновления технологической базы отечественных предприятий с помощью зарубежного оборудования.

Одновременно государство может субсидировать часть процентных ставок по кредитам коммерческих банков, привлекаемым для финансирования импорта такого оборудования. Имело бы смысл вернуться к практике снижения ставок ввозных пошлин на непроизводимое в России оборудование, а также рассмотреть возможность выдачи предприятиям обрабатывающих отраслей беспроцентных ссуд на закупку технологий (патентов, лицензий, ноу-хау и пр.).

И последнее. В ходе переговоров по присоединению России к ВТО удалось выработать прообраз будущего российского импортного тарифа, свободного от неоправданного перекоса в фискальную сторону и способного стать инструментом промышленной политики и структурной модернизации экономики. Приходится только сожалеть, что накопленный за переговорный период опыт остается втуне и по существу не находит никакого отражения в нынешних тарифных новациях.

[1] Коммерсантъ. 27.01.2009; 09.02.2009; Ведомости. 25.03.2009.

[2] См.: ВТО. Мировая торговля в 2008 г. и перспективы на 2009 г. Пресс-релиз от 23.03.2009 (https:// wto. org.).

[3] О ранжировке стран по среднедушевому ВВП см.: Мировая экономика: прогноз до 2020 г. Под редакцией А. Дынкина. М., 2007. С. 415.

[4] О месте России в международном разделении производственных процессов подробнее см.: Шишков Ю. Россия в системе международных производственных связей // МЭ и МО. 2008. № 11.

[5] Борисов С. Платежный баланс России. М., 2008. С. 108

[6]См.: Российская промышленность на перепутье: что мешает нашим фирмам стать конкурентоспособными. Доклад ГУ-ВШЭ // Вопросы экономики. 2007. № 3. С. 17.

[7] Иванов И. Внешнеэкономический комплекс России: взгляд изнутри. М., 2009. С. 143.

[8]См.: Оболенский В. Роль внешнеэкономического фактора в экономическом развитии России // МЭ и МО. 2008. № 5. С. 16 (данные скорректированы с учетом итогов 2007 г.).

[9] См.: Навой А. Российские кризисы образца 1998 и 2008 годов: найди десять отличий // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 27–28.

[10] «Следует различать, – обоснованно отмечают специалисты ИМЭМО РАН, – понятия «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость». Первое означает ответственность государства за обеспечение своих граждан качественным продовольствием на уровне научно обоснованных минимальных норм питания. Второе предполагает определенный уровень самообеспечения страны продовольствием, удовлетворение потребностей населения в продуктах питания за счет внутреннего производства и является необходимым условием продовольственной безопасности». См.: Королев И., Жуковская В., Чертко Н. Импорт и продовольственная безопасность России // МЭ и МО. 2007. № 11. С. 13.

[11]См.: Ведомости. 31.03.2009.

[12] Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 22.

[13] См.: Ведомости. 12.12.2008.

[14] Иванов И. Указ. соч. С. 169.

[15]См.: Орешкин В. Внешнеэкономический комплекс России в условиях интеграции в мировое хозяйство. М., 2002. С. 123.

[16]См.: Россия в цифрах 2002. М., Росстат, 2002. С. 260.